ใบอนุญาตถ่านหิน: IUP, IUPK และสัญญา PKP2B แบบเดิม

ถ่านหินอินโดนีเซียส่วนใหญ่ขุดภายใต้สิทธิ์หนึ่งในสามแบบ ได้แก่ สัญญาทำเหมืองแบบเดิม ใบอนุญาตพิเศษที่เข้ามาแทนเมื่อสัญญาสิ้นอายุ หรือใบอนุญาตประกอบธุรกิจเหมืองแร่ทั่วไป ทั้งสามแบบให้สิทธิ์ทำเหมืองตามระยะเวลาที่กำหนด และไม่มีแบบใดให้กรรมสิทธิ์ในที่ดินที่อยู่ด้านบน

สำหรับผู้ซื้อ ประเภทของสิทธิ์เป็นตัวกำหนดว่าเหมืองเดินต่อได้นานเท่าใด รายได้ส่วนใดตกเป็นของรัฐ และปัญหาเก่าอะไรติดมาด้วย กฎทั่วไปของใบอนุญาตเหมืองแร่อยู่ใน ใบอนุญาตเหมืองแร่ในอินโดนีเซีย ส่วนเนื้อหาต่อไปนี้เฉพาะเจาะจงกับถ่านหิน

สัญญาทำเหมืองถ่านหิน (PKP2B)

สัญญาทำเหมืองถ่านหิน (Perjanjian Karya Pengusahaan Pertambangan Batubara, PKP2B) เป็นข้อตกลงระยะยาวระหว่างรัฐกับบริษัทถ่านหินเอกชน ลงนามตั้งแต่ทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา สัญญาแต่ละฉบับกำหนดพื้นที่ ระยะเวลา และเงื่อนไขทางการคลังของตนเอง และเงื่อนไขเหล่านั้นคงอยู่ตลอดอายุสัญญา เหมืองใหญ่ที่สุดหลายแห่งในกาลิมันตันตะวันออกและกาลิมันตันใต้เริ่มต้นภายใต้สัญญาเหล่านี้

ปัจจุบันไม่มีการลงนาม PKP2B ฉบับใหม่แล้ว ในเดือนพฤศจิกายน 2025 กระทรวงพลังงานนับได้ว่ายังมีผลอยู่ 59 ฉบับ แต่ละฉบับมีผลจนถึงวันสิ้นสุดที่ระบุในสัญญา จากนั้นผู้ถือต้องมีใบอนุญาตจึงจะทำเหมืองต่อได้

จาก PKP2B สู่ IUPK

กฎหมายฉบับที่ 3 ปี 2020 ซึ่งแก้ไขกฎหมายเหมืองแร่ (กฎหมายฉบับที่ 4 ปี 2009) เป็นผู้วางเส้นทางนี้ สัญญาที่ยังไม่เคยต่ออายุสามารถดำเนินต่อเป็นใบอนุญาตประกอบธุรกิจเหมืองแร่พิเศษ (Izin Usaha Pertambangan Khusus, IUPK) เพื่อสืบเนื่องการดำเนินงานตามสัญญา และต่ออายุได้สองครั้ง ครั้งละไม่เกิน 10 ปี ผู้ถือต้องยื่นขอไม่เร็วกว่าห้าปีและไม่ช้ากว่าหนึ่งปีก่อนสัญญาสิ้นสุด และรัฐมนตรีปฏิเสธได้หากการประเมินพบว่าสัญญาถูกบริหารไม่ดี

กฎหมายเดิมระบุว่าการต่ออายุเหล่านี้ได้รับสิทธิ์แน่นอน ในเดือนตุลาคม 2021 ศาลรัฐธรรมนูญในคำวินิจฉัยที่ 64/PUU-XVIII/2020 วินิจฉัยว่าการรับรองดังกล่าวขัดรัฐธรรมนูญ เว้นแต่จะตีความว่า “อาจได้รับอนุมัติ” ปัจจุบันการต่ออายุเป็นดุลยพินิจของรัฐบาล โดยพิจารณาจากเงื่อนไขซึ่งรวมถึงรายได้ของรัฐที่สูงขึ้นและแผนพัฒนาพื้นที่ที่ได้รับอนุมัติ

การเปลี่ยนสถานะมีราคาที่ต้องจ่าย ผู้ถือเก็บไว้ได้เฉพาะพื้นที่ที่อยู่ในแผนพัฒนาที่ได้รับอนุมัติ และต้องคืนส่วนที่เหลือ ผู้ถือยังต้องดำเนินการพัฒนาหรือใช้ประโยชน์ถ่านหินภายในอินโดนีเซีย และส่วนแบ่งของรัฐก็สูงขึ้น นอกจากค่าภาคหลวงแล้ว ผู้ถือ IUPK ยังจ่ายเงินเรียกเก็บจากยอดขายถ่านหินที่สูงขึ้นตามราคาอ้างอิง (HBA) ซึ่งกำหนดโดยระเบียบรัฐบาลฉบับที่ 15 ปี 2022 ตามที่แก้ไขโดยระเบียบรัฐบาลฉบับที่ 18 ปี 2025 และยังจ่ายให้รัฐ 10% ของกำไรสุทธิ นอกเหนือจากภาษีเงินได้ การเปรียบเทียบกับ IUP อธิบายไว้ใน ค่าภาคหลวงและภาษีของถ่านหิน

สัญญารุ่นแรก 7 ฉบับสิ้นสุดลงระหว่างวันที่ 1 พฤศจิกายน 2020 ถึงวันที่ 26 เมษายน 2025 และทั้งเจ็ดฉบับดำเนินงานเป็น IUPK ในปัจจุบัน ฉบับสุดท้ายได้ IUPK ที่มีผลถึงวันที่ 26 เมษายน 2035 และคืนพื้นที่ราว 30,896 เฮกตาร์ โดยเก็บไว้ราว 78,004 เฮกตาร์

พื้นที่ที่คืนมาไม่ได้ถูกปล่อยว่าง ระเบียบรัฐบาลฉบับที่ 25 ปี 2024 ให้รัฐบาลเสนอพื้นที่ PKP2B เดิมแก่บริษัทที่องค์กรศาสนาเป็นเจ้าของ โดยให้สิทธิ์ก่อน กฎหมายฉบับที่ 2 ปี 2025 และระเบียบรัฐบาลฉบับที่ 39 ปี 2025 ขยายช่องทางให้สิทธิ์ก่อนไปถึงสหกรณ์และธุรกิจขนาดเล็ก เมื่อวันที่ 16 กรกฎาคม 2026 ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการจัดสรรโดยให้สิทธิ์ก่อนต้องมีเกณฑ์ที่ชัดเจนและการประเมินที่เป็นกลางและโปร่งใส กฎของช่องทางเหล่านี้จึงยังไม่ลงตัว

IUP จากยุคท้องถิ่น

ใบอนุญาตประกอบธุรกิจเหมืองแร่ทั่วไป (Izin Usaha Pertambangan, IUP) มีประวัติที่ต่างออกไป ภายใต้กฎหมายฉบับที่ 4 ปี 2009 หัวหน้าเขตการปกครองระดับอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัดออก IUP สำหรับพื้นที่ในเขตของตน และออกไปเป็นจำนวนหลายพันฉบับ เขตแดนซ้อนทับกัน เอกสารสูญหาย และผู้ถือจำนวนมากไม่เคยชำระเงินที่ต้องจ่าย กระทรวงพลังงานเริ่มตรวจทานข้อมูลทะเบียนในปี 2011 และประกาศว่าใบอนุญาตใดบ้างที่สะอาดและชัดเจน (clean and clear, CnC) ในกลางปี 2011 จากใบอนุญาต 9,662 ฉบับที่ขึ้นทะเบียนไว้ มีเพียง 3,778 ฉบับที่มีสถานะนั้น

จากนั้นอำนาจออกใบอนุญาตย้ายขึ้นไปอยู่ระดับสูงขึ้น กฎหมายฉบับที่ 23 ปี 2014 ว่าด้วยรัฐบาลท้องถิ่นโอนอำนาจนี้ให้จังหวัด และกฎหมายฉบับที่ 3 ปี 2020 ให้อำนาจออกใบอนุญาตแร่และถ่านหินแก่รัฐบาลกลาง ปัจจุบัน IUP ถ่านหินออกโดยกระทรวงพลังงานและทรัพยากรแร่ การจัดระเบียบทะเบียนก็ดำเนินต่อเช่นกัน ในเดือนมกราคม 2022 รัฐบาลเพิกถอนใบอนุญาตแร่และถ่านหิน 2,078 ฉบับที่ผู้ถือไม่เคยยื่นแผนงาน

IUP ถ่านหินมีสองระยะ ระยะสำรวจนานได้สูงสุดเจ็ดปี ระยะผลิตนานได้สูงสุด 20 ปี พร้อมต่ออายุได้อีกสองครั้ง ครั้งละ 10 ปี หรือ 30 ปีสำหรับเหมืองที่ผนวกรวมกับการพัฒนาหรือใช้ประโยชน์ถ่านหิน ในเดือนพฤศจิกายน 2025 มี IUP ถ่านหิน 871 ฉบับ โดย 854 ฉบับอยู่ในระยะผลิต

สิทธิ์แต่ละแบบมีความหมายอย่างไรต่อผู้ซื้อ

	PKP2B	IUPK (สัญญาที่ดำเนินต่อ)	IUP
ฐานทางกฎหมาย	สัญญากับรัฐ	ใบอนุญาตตามกฎหมายฉบับที่ 3 ปี 2020	ใบอนุญาตตามกฎหมายเหมืองแร่
ผู้ออก	ไม่ได้ออกให้ แต่ลงนามเป็นสัญญา	กระทรวงพลังงานและทรัพยากรแร่	กระทรวงตั้งแต่ปี 2020 ก่อนหน้านั้นเป็นหัวหน้าเขตการปกครองระดับอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัด
ระยะเวลา	กำหนดในสัญญา	ต่ออายุได้สองครั้ง ครั้งละไม่เกิน 10 ปี	สำรวจได้สูงสุดเจ็ดปี จากนั้นผลิต 20 ปี และต่ออายุได้อีกสองครั้ง ครั้งละ 10 ปี
ส่วนแบ่งของรัฐ	ส่วนใหญ่ถูกกำหนดตายตัวไว้ในสัญญา	ค่าภาคหลวงและเงินเรียกเก็บจากยอดขายที่สูงขึ้นตาม HBA บวก 10% ของกำไรสุทธิ	ค่าภาคหลวงตามระเบียบรัฐบาลฉบับที่ 19 ปี 2025
สิ่งที่ต้องตรวจก่อน	วันสิ้นสุด และการยื่นขอ IUPK ทันเวลาหรือไม่	พื้นที่และแผนพัฒนาที่กระทรวงอนุมัติ	ประวัติที่สะอาดย้อนไปถึงการออกครั้งแรก

ผู้ถือ IUP หรือ IUPK โอนใบอนุญาตหรือเปลี่ยนผู้ถือหุ้นไม่ได้หากไม่ได้รับอนุมัติจากรัฐมนตรี สำหรับ PKP2B ให้อ่านเงื่อนไขของสัญญาเองเรื่องการเปลี่ยนผู้ควบคุมกิจการ ไม่ว่ากรณีใด ให้ผูกการจ่ายเงินไว้กับการอนุมัตินั้น

ก่อนพึ่งพาสิทธิ์ทำเหมืองถ่านหิน

ขอสัญญาหรือใบอนุญาตฉบับดั้งเดิม พร้อมการแก้ไข การต่ออายุ และคำสั่งแปลงสถานะทุกฉบับนับจากนั้น ตรวจแต่ละฉบับเทียบกับข้อมูลของกระทรวง ได้แก่ ผู้ถือ ระยะ วันหมดอายุ และพิกัด

สำหรับ PKP2B ที่ใกล้วันสิ้นสุด ให้ตรวจว่ามีการยื่นขอ IUPK ภายในช่วงเวลาที่กำหนดหรือไม่ และแผนพัฒนาเก็บพื้นที่ไว้เท่าใด สำหรับ IUPK ให้อ่านคำสั่งแปลงสถานะและเงื่อนไขทางการคลังที่แนบมา สำหรับ IUP ให้ไล่ย้อนใบอนุญาตไปถึงการออกครั้งแรก รวมถึงคำสั่งของท้องถิ่น การขึ้นบัญชี CnC และการเพิกถอนหรือการคืนสถานะใด ๆ

จากนั้นเทียบพิกัดกับใบอนุญาตข้างเคียง สิทธิ์ที่ดินของสวน และแผนที่ป่าไม้ การซ้อนทับที่เริ่มตั้งแต่สมัยหัวหน้าเขตการปกครองระดับอำเภอยังขัดขวางการผลิตได้ในปัจจุบัน และสถานะป่าไม้ต้องมีการอนุมัติของตนเอง (ดู สถานะพื้นที่ป่า)